6月1日，财政部、国土资源部公布了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，明确2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，今后逐步扩大范围，逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，有效防范专项债务风险。

    地方政府土地储备融资，为何要发专项债券？专项债券发行额度和期限如何确定？债券到期后如何偿还？针对社会关注的热点问题，记者采访了有关部门和专家。

    解决土地储备资金需求，只有一条路

    国土资源部有关负责人介绍，提供保障性安居工程用地，应对房价过快上涨，城市总体规划实施等，都需要一定的土地储备作保障。土地储备制度，有利于保证土地利用总体规划和城市总体规划实施，促进土地节约集约利用，提高土地利用效率。

    “依法依规解决土地储备资金问题，是土地储备制度健康发展的重要基础。”北京大学法学院副教授楼建波说，政府储备的土地，未来进入市场肯定是有收益的。但政府在进行土地储备时，需要取得土地、前期开发、储存管理等，这些都是需要资金投入的。

    2015年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主。新预算法实施后，银行贷款这条路就行不通了。新预算法规定，地方政府举借债务只有一条路，就是发行地方政府债券。除此以外，其他任何方式举债都不可以。这等于把“旁门左道”都堵死了，只开了一扇正门。这意味着，地方政府的土地储备融资需求，也应通过发行地方政府债券的方式解决。

    专项债券与土地储备项目对应

    “此次推出的土地储备专项债券，就是为土地储备业务量身打造的。”财政部有关负责人介绍，在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面，通过专项债券管理模式创新，形成总量可控、动态可持续的资金保障机制，以合法规范方式保障土地储备项目合理融资需求。

    《办法》明确，土地储备专项债券发行，严格对应项目实施。发行土地储备专项债券的土地储备项目，应当有稳定的预期偿债资金来源。项目对应的政府性基金收入，应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

    省级政府为土地储备专项债券的发行主体。土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行。债券期限与项目实际相适应，原则上不超过5年。同时，鼓励地方政府通过结构化创新，合理设计债券期限结构，既避免期限过短造成的错配风险，又减少期限过长带来资金闲置问题。

    土地储备专项债券，到期如何偿还？《办法》要求，债券本金偿还，与项目取得的土地出让收入相对应，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

    “建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，以项目收益来偿还债务本息，真正体现了专项债券的本质。”上海财经大学副教授郑春荣认为，项目收益和融资自求平衡，偿债资金来源明确、有保障，有利于防范和化解专项债务风险。

    分类发行专项债券，品种还将增加

    “特别需要强调的是，土地储备专项债券的发行额度，不得突破地方政府专项债务限额的‘天花板’。”财政部有关负责人指出。2017年地方政府专项债券总限额是72685.08亿元，各省应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排。

    土地储备专项债券资金，由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由土地储备机构专项用于土地储备。任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。

    “发行土地储备专项债券，既是解决地方政府土地储备资金的重要渠道，也是政府债务防控的重点。”中国农业大学资源与环境学院教授朱道林表示。

    发行土地储备专项债券，将土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，明确地方政府不得以储备土地，为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。也就是说，地方政府也不能拿储备土地作抵押，为融资平台公司融资提供担保，等于从机制上堵住了变相举债的“后门”。

    “逐步按政府性基金收入项目分类发行专项债券，有利于增强地方政府债券透明度。”郑春荣说，政府举债融资更规范，投资者心里也更有底。“土地储备专项债券，只是地方政府专项债券的一个品种。随着今后逐步扩大范围，可能还会有新品种问世，像市政基础设施专项债券、交通运输专项债券等。”


《 人民日报 》（ 2017年06月02日 03 版）